作者：向江华（润天下双碳研究院，高级研究员）

9月15日，生态环境部于2026年中国碳市场大会期间组织发布了《全国碳市场发展报告（2026）》（以下简称“报告2026”，2024年报告和2025年报告简称为“报告2024”、“报告2025”）。这是继2024年和2025年之后由生态环境部组织发布的年度全国碳市场最新权威系列报告。该系列报告旨在面向国际社会展示当期我国碳市场制度建设、碳排放履约成果和气候承诺兑现结果，以及面向国内地方政府、机构、企业等组织展示中央政府推动碳市场全景式进展成效和下一阶段市场改革方向展望。

本文不赘述报告2026的全部文字内容，而是从上述三份报告对比统计出2023-2026年四年的关键核心要点入手，分析、探讨我国碳市场下一步从 “扩围做大” 迈向 “机制做活”所面临的现实挑战，以及必要的演进逻辑与发展走向。

一、2024、2025、2026三份报告关键核心要点对比概述

报告2024、报告2025及报告2026分别覆盖2023年—2024年7月、2024年—2025年8月、2025年—2026年8月三个跨履约周期。下面笔者通过三张表格对比碳市场成效。需要说明的是表格中数据等主要来源于三份官方报告内容，而核心结论为笔者所做的行业研判，并非生态环境部官方解读，请读者明晰。

表一：碳排放权交易市场核心指标对比

表二：核证自愿减排市场核心指标对比

表注1：累计成交指 CCER 开市以来全部累计成交；当年成交为单统计区间成交，二者口径不同。

标注2：CCER成交分为履约抵销成交、非履约场景成交，本表未做拆分，两类成交的价值逻辑、价格驱动因素存在差异。

表三：制度与MRV建设里程碑

综合对比分析

通过上面三张表对比可以看到，我国碳市场发展呈现较清晰的阶段性特征：2023、2024年为制度奠基期，《条例》出台，两市场框架基本成型；2025年逐步进入扩围起步期，中央文件定调、钢铁水泥铝冶炼三行业纳入、CCER首批减排量完成登记并入市交易；2026年以来开始进入深化发展期，法治保障升级（法典实行）、覆盖排放量升至65%以上、累计完成两个履约周期和两个年度履约，市场活跃度显著提升、价格出现明显的修复上行。我国已成为全球覆盖温室气体排放量规模最大的强制性碳市场。

二、当前碳市场现实问题与关键挑战

自“3060”双碳目标明确提出至今已满六年，目前我国已基本建成强制配额市场+自愿减排市场双轮驱动的全国碳市场体系，碳市场业已成为我国实现双碳目标的重要政策工具和落实重点产业减排绿色价值的重要路径。然而，不能忽视的是，当前我国碳市场仍处于过渡期阶段，免费分配机制等是现阶段保障行业平稳过渡的制度安排；但长期过度依赖免费分配会衍生出价格传导不足等亟待破解的制度短板。下面，笔者提出几个较为关键问题予以全面理性分析。

（一）多市场政策协同性不足

当前碳市场与电力、绿电、绿证市场还分属于不同政策体系，碳市场与三市场间政策协同脱节，政策信号存在割裂错位，主要表现在：碳市场中的排控成本没有体现在发电侧的电力价格中，绿电的环境外部成本和绿色溢价，以及绿证的环境价值属性，均难以向碳市场传导。例如，发电企业在碳市场购置的碳配额花费的额外成本，无法提现在售电报价中，低碳电源的成本优势难以在电力市场形成竞争溢价；企业外购消费的高价绿电，无法在碳市场端充分体现其绿色价值，绿证的环境权益也无法在碳市场得到印证，碳市场与绿电绿证之间的减排价值难以对齐，综合反映出相关政策之间合力不足。

（二）碳价传导机制尚未健全，有偿分配尚未落地

目前，碳市场配额额度实施以强度控制为核心的免费分配方式，有偿分配机制还处于研究阶段。尽管实施全部免费是为了延续不增加企业碳排控成本的现实选择，但却导致市场碳配额价格实质上仅为名义价格，而非最终真实购买成本，结果碳配额价格的升降对企业利益影响较小，对企业基本没有带来实质性履约动力或压力，价格传导机制缺失，无法有效激发企业降碳力度。

（三）市场供需不足

按照《全国碳排放权交易市场2025、2026 年度发电行业以及2026 年度钢铁、水泥、铝冶炼行业配额总量和分配方案》要求，钢铁、水泥、铝冶炼企业（生产线、工序）采用碳排放强度系数法计算配额量【即年度核定配额=经核查的实际碳排放量×（1+碳排放强度系数）；盈缺率±3%封顶】。该过渡安排导致多数一般企业碳账面盈余或短缺量较小，行业先进排控企业通过转让碳配额获得的最大收益并不显著，配额总量过宽，市场供需被压制，激励效果明显弱化。虽然这是基于扩围期平稳过渡设计考虑，但也带来激励不足的副作用。

（四）扩围后新行业数据基础薄弱

2025年，我国碳市场首次实施扩围，将钢铁、水泥和铝冶炼行业纳入碳排放权交易市场，同时碳排放源覆盖了四氟化碳、六氟化二碳等更多温室气体。一方面，新行业碳排放核算涉及燃料消耗、原料成分、工艺参数等多维度变量，数据管理的复杂性远超发电行业。另一方面，尽管国家层面核算核查标准已经统一，但矛盾集中在执行落地环节，更多是地方政策落地配套细则不明确，核算边界等各地方统计核查口径不一，新扩围行业本身工艺链条复杂，企业端计量器具、原始台账基础短板，同时能源计量体系与碳核算标准衔接不足；从而造成多数新排控企业碳数据管理能力参差不齐，行业数据质量不能落地，难以承担起碳市场MRV要求。

（五）市场主体与交易生态不够丰富

目前我国碳市场还是一个以履约为主的实物市场，市场主体主要是碳配额买卖两方，承担配额交易与减排的核心功能。由于金融顶层制度供给不足，出于对系统风险把控的审慎考虑，过渡期金融机构还未被大规模引入市场，这样碳市场一是缺乏多元交易主体，双边交易摩擦大，间接交易无法激活，二是缺失做市、回购、撮合等交易工具，造成匹配效率低，交易不活跃，流动性不足。

（六）市场基础设施存在短板，缺乏统一的价格基准指数

目前，在市场基础设施方面，虽然我国碳市场已经存在有碳价格指数，但尚未形成统一权威的官方价格基准指数，市场仅依靠零散单笔成交行情，价格易受个别零星交易扰动；各类第三方指数编制口径不统一，企业碳资产估值、项目成本核算缺少可靠标尺，同时也制约碳金融产品创新与市场风险的常态化监测。

上述六个问题可划分为碳市场内部机制短板与外部生态约束两大类。其中碳价传导失灵、供需被压制、MRV 执行落地短板、交易生态单薄四项，核心根源为制度供给建设滞后于市场体量快速扩张——市场体量扩大了，机制还停留在起步阶段。而多市场政策协同割裂属于跨部门体制性外部约束，即便碳市场内部机制优化，若电力、绿证相关配套制度不调整，该矛盾仍会持续；缺少统一权威碳价基准指数，则是市场成交厚度不足、流动性偏弱派生的基础设施短板，反过来进一步制约碳资产估值与碳金融创新。上述矛盾在六个问题上形成清晰的传导链：过度依赖免费分配使碳价沦为名义价格、传导失真（问题二），进而压制市场有效供需（问题三）；扩围后MRV执行落地难制约数据质量，动摇市场信用根基（问题四）；金融顶层制度供给不足，导致主体单一、交易生态单薄（问题五）；多市场体系分割造成绿色价值无法向碳市场传导、政策信号割裂（问题一、六）。换言之，当前碳市场是一个“大而不活”的市场：配额价格无法真实传导减排成本，先进企业得不到真实收益，市场机制的价值发现功能远未发挥。

这正是中央提出“更加有效、更有活力、更具国际影响力”战略目标的现实背景——三个定语分别对应：价格信号有效（有偿分配）、参与主体有活力（多元主体+碳金融）、制度基础有影响力（MRV+法治化）。下一阶段的转型逻辑，必然是从“扩围做大”转向“机制做活”。

我国碳市场 “扩围做大、转向机制做活” 演进路径，可与欧盟 ETS 发展历程大体对照。欧盟碳市场第一阶段也是以免费分配为主，因配额过量发放出现碳价归零；后续第二阶段改革核心做了四件：一是将由各成员国自行制定国家配额计划（NAP）升级为由欧盟统一总量；二是引入线性削减因子LRF，按固定比例削减总配额；三是设立市场稳定储备MSR机制，通过配额存储，托住碳价；四是提高拍卖比例，拍卖比例逐步提升至 57%。对照来看，我国当前碳市场所处阶段可对标欧盟第一阶段向第二阶段的过渡阶段；国内已明确2027年后配额总量收紧机制，但尚未建立类似线性消减机制和MSR 的配额自动调节储备机制，这或是我国碳市场 “十五五” 阶段制度补短板重要方向。同时必须注意，我国以强度基准为核心，欧盟为绝对总量控制，制度底层逻辑存在本质不同，不可盲目照搬。

三、改革方向与趋势判研

本章节内容均为笔者基于报告的趋势研判，不等同于官方已出台政策。

（一）重新厘清两大市场的核心价值定位

报告2026展示的成绩与问题共同指向一个问题：两个市场当前的定位是否匹配下一阶段改革目标？从现状看，目前全国碳排放权交易市场是主体市场，其特点一是强制性，企业排放量有上限约束，重点排控企业必须履约，超标罚款；二是重点性，主要聚焦大型火电、钢铁、水泥、铝冶炼等大型高排放企业；三是单一性，主要面向生产端，不包括流通端和消费端；四是主要管控存量市场排控。而核证自愿减排交易市场则是配套市场（定位于辅助碳配额履约工具），其特点一是非强制性，出于主体自愿减排意愿，用于抵消碳配额缺口及可形成碳信用，具备交易（售卖）、投资和增值作用；二是普遍性，主要面向非排控企业之外中小型企业或零散项目及某项社会活动；三是多重性，不仅面向生产端，也包括消费端；四是主要针对的是新增减排。

针对“十五五”目标，党中央国务院审时度势，部署进一步深化碳市场改革攻坚的任务，于2025年8月明确提出“推动建设更加有效、更有活力、更具国际影响力的全国碳市场”战略目标。同时还具体要求做到“扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围，加快自愿减排市场建设”；“积极发挥碳市场等各类市场化减排机制的作用”。要完成党中央国务院战略部署，笔者认为，必须推动两大市场的转型，重新看待两个碳市场定位和核心功能。

首先，不能将碳市场视为单纯的企业履约抵扣工具，而应该定位于价值驱动型市场和绿色溢价传导平台，其主要功能是把低碳转型的成本和收益在整个产业链上下游进行高效传递共享。

其次，在依然把碳排放权交易市场作为重要的主体市场的同时，将核证自愿减排交易市场全面升级为独立的主体市场（该定位重构为笔者研判，尚未体现在现行官方政策文件中，有待后续顶层制度进一步明确）。碳排放权交易市场主要覆盖重点排控行业企业，通过强制机制倒逼企业绿色转型。核证自愿减排市场除了承担碳配额抵销（目前是5%上限）仍是基础需求盘外，还主要服务于中小型的非重点排控企业（以及活动减排、乡村减排和个人减排）增量绿色资产投资和交易、ESG信息披露强制化、绿色供应链采购和大型活动碳中和等场景扩容，这样可以通过细化配套支撑支持非履约需求占比持续提升，逐步形成独立于履约抵销的定价机制，自主培育补血和造血功能，释放多重价值，这样两个市场可以覆盖全社会，并实现双轮驱动、相互助力，共同形成平行合力。

当然，形成独立于履约抵销的 CCER 定价机制，存在多重现实前置约束：一是需要严格管控项目供给质量、厘清 CCER 与绿证、生态产品权益边界；二是非履约需求（ESG、绿色供应链、碳中和活动）需要达到临界规模，业内一般认为非履约需求占比达到30% 以上才具备独立定价基础，在此阈值之前 CCER 价格仍大概率锚定配额价格折价运行；三是 CCER 项目供给具有边际递减特征，优质减排项目存量有限。

（二）两个市场的发展方向预判

碳排放权交易市场，到2027年，延续针对主要排控企业减排履约的核心方向，但不再单纯依靠行政管控施压，而是进一步丰富和强化市场机制，让超低排放企业获得实实在在的经济收益，让超高排放企业有动力去优化能源结构和节能减排，到2030年，继续将碳排放权交易市场打造为政策强制约束 + 市场价值激励两者结合的市场。

核证自愿减排交易市场，到2027年，在做好协同互补碳排放权交易市场的同时，大力打造绿色环境价值的实现平台、绿色环境资产的孵化平台和碳普惠生态圈的生长平台。到2030年，进一步丰富市场机制，让中小微组织（活动、乡村）或个人获得对等的经济收益和其他价值，减少碳排放。

（三）未来碳市场深度转型的主要措施

针对上述六个问题，遵循“从扩围做大转向机制做活”的转型逻辑，笔者预判未来碳市场将采取以下六项转型措施。

1. 强化系列政策匹配程度，推动多市场规则协同（对应前文 “多市场政策协同性不足” 的挑战）

推动碳市场、电力市场、绿电交易、绿证市场互联互通与规则协同，破解各市场规则割裂难题。电力市场负责电能实物交易，绿电、绿证承载可再生能源环境权益，碳市场管控温室气体排放，功能边界清晰是协同的前提。具体路径有三：一是打通跨市场数据接口与核算体系，把火电碳履约成本纳入电力报价（当前受现有电力市场规则约束，落地仍需配套制度设计），实现电力的能源属性、绿色属性、减碳属性分维度定价与价格传导，推动碳价与绿电、绿证价值相互挂钩，统一政策信号，打通绿色溢价向下游传导路径；二是建立权益防重复申领机制（该机制建设需要跨部门协同，技术与制度难度较高），规避减排效益重复核算；三是针对多个市场分属不同主管部门的现状，建立跨部门统一协调机制，从权责源头消除政策信号割裂，杜绝流程上的不协调。

2. 推动碳配额有偿分配制度，提升碳定价传导机制（对应前文 “碳价传导机制尚未健全，有偿分配尚未落地” 的挑战）

逐步收紧碳配额供给总量、稳妥落地有偿分配机制，配套价格调节工具，让碳价可以真实反映社会平均减排成本，向全行业释放清晰的转型价格信号。有偿分配需要平衡减排激励目标、国内产业竞争力、下游物价传导等多重约束，可以采取先小比例试点，如以5-10%等小比例起步，在总结经验和教训的基础上，逐步扩大比例，形成免费+有偿相结合市场（目前公开政策明确“到2030年基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的市场”，具体比例有待后续政策明确），最终向全额有偿过渡（全额有偿为笔者推演假设）。

可适度引用欧盟 ETS 经验，是对排放设定上限，并每年降低上限。同时增加配额拍卖，减少免费发放，推动碳排放逐步下降。当然我国强度控制与欧盟绝对总量控制模式的差异，不能简单照搬。总量管控逻辑、产业基础不同，拍卖机制的适用条件存在显著区别。

同时要注意的是，推进有偿分配可以逐步修复碳价信号，但短期不一定带来流动性抬升；有偿分配落地需要配套政策工具，可研究拍卖收入定向返还、动态配额调节池等缓冲机制，缓解履约企业成本冲击，避免出现 “制度改革目标与市场交易效果互相抵消” 的局面。并且也要充分权衡减排激励、国内产业竞争力、电价传导带来的物价压力多重目标。

3. 实施碳市场扩围，树立平台+生态市场建设理念，提升市场流动性和丰富度（对应前文 “市场供需不足” 的挑战）

碳市场作为核心交易平台，需要向多边协同生态转型。一方面在“十五五”期间，推进石化、化工、造纸、民航等高耗能行业纳入前期准备工作，视产业条件择机分步纳入强制碳市场，形成八大重排行业全部纳规；另一方面由二氧化碳单一排放源向更多排放源扩展；未来若修订全国配额市场交易主体规则，可研究放开准入，探索吸引投资机构、消费端企业、乡村组织、个人等主体参与的可能性，另外，逐步完善行业配额总量和分配方案，例如，适度扩大调整盈缺率至（如由±3%封顶改为±10-20%），形成有效的需求供给体系，通过激活活力来提升市场整体流动性。

这里需要说明的是，如果要引入投资机构、乡村组织、个人等多元主体入场，必须前置完备风控工具：持仓限额、涨跌幅、异常交易监控，防范投机炒作与价格剧烈波动风险，风控机制不到位不宜贸然放开准入。

4.健全 MRV 体系与夯实基础设施（对应前文 “扩围后新行业数据基础薄弱” 的挑战）

排放数据的真实性和可溯源性是数据质量管理最为关注的核心，MRV体系和碳排放数据是碳市场运行的基石。随着扩围（包括行业及非二氧化碳温室气体种类）及碳排放数据的越发复杂，以及国家政策与地方落实核算核查执行口径不匹配，同时新扩围行业工艺复杂，企业端计量器具、原始台账短板同样是 MRV 落地堵点，因此要注重通过分类政策配套标准统一，落实好MRV及数据质量建设的“最后一公里”问题。

5.碳金融通过试点，有序引入金融机构（对应前文 “市场主体与交易生态不够丰富” 的挑战）

建议依托七大碳试点先行探索碳金融机制，有序引入合规金融机构参与碳市场。金融机构入场后，一方面可借助碳质押、远期、回购等工具，帮助控排企业盘活碳资产，降低低碳技术改造创新的融资成本，对冲碳价波动带来的经营风险，为企业转型构建风险防护机制。另一方面，能够丰富市场参与主体，改变当前以控排企业两两配对的双边交易模式，构建多边交易生态。现阶段双边交易存在明显摩擦：买方履约意愿有限、卖方预期报价偏高，供需匹配难度大、交易成本高。引入碳金融主体，能够充当市场流动性中介（配额回购、套期保值等），熨平供需错配带来的交易障碍，提升市场整体活力，让先进减排技术带来的碳收益顺畅兑现，形成稳定正向激励。同时试点阶段需配套完善风控与监管规则，防范投机炒作，待机制成熟、风险可控后，再择机向全国碳市场推广。

6.建立官方统一碳价指数体系（对应前文 “缺乏统一的价格基准指数” 的挑战）

编制统一、连续的碳配额和自愿减排两套全国碳价基准指数，形成市场公允价格标尺。一方面降低市场信息不对称，完善碳价传导机制；另一方面为碳远期、碳指数类金融产品提供底层标的，支撑碳金融创新。同时依托指数监测市场波动，辅助监管预警，防范价格异常。当前碳市场成交厚度不足，指数稳定性受限，需伴随市场扩容逐步完善。

上面提到的六项改革举措存在明确依赖关系，建议改革按照以下先后逻辑推进：

（1）第一优先级（2026‑2027，地基工程）：MRV 数据质量建设（措施 4）、多市场规则协同研究（措施 1）。数据可信是一切改革前提，没有高质量 MRV，有偿分配、碳金融都属于空中楼阁。

（2）第二优先级（2028 年起，条件成熟后逐步推开）：稳妥推进有偿分配试点、适度优化配额盈缺率机制（措施 2、3）；在风控完备前提下试点引入多元市场主体与碳金融工具（措施 5）；待市场成交厚度改善后再推进官方统一碳价指数编制（措施 6）。

以上时间仅为研判推演，实际节奏取决于顶层政策出台进度。

四、结语

未来碳市场转型与建设，关键是解决“体量扩张与机制不匹配”的核心矛盾，总体改革逻辑是从 “扩围做大” 转向 “机制做活”，通过重新定位两个市场核心价值，配之以不断优化市场机制、扩大市场体量、夯实市场基础、引入金融主体和工具，实现整个社会以更低成本实现减排，让先进企业获得真实合理的经济效益，以价格调动碳减排资源优化分配，激发企业采取绿色低碳技术和资产投资，最终实现我国碳市场高质量、长效化发展，为双碳战略目标的实现和产业低碳发展奠定良好基础。

我国产业规模庞大，各地条件差异显著，碳市场改革是一个横跨几十年的渐进过程。需要警惕一种认识倾向：碳市场覆盖排放量占比提升至 65% 以上的 “规模繁荣”，并不自动等价于实现对应的减排约束效果。评判碳市场改革成色，不应只看覆盖多少亿吨排放，更要看有多少真实减排行为是由碳价格信号驱动实现。我国碳市场改革是渐进式系统工程，各项改革均需要法规细则、风险管控配套，适合小步试点、分步落地。

本文仅代表作者个人研判观点，不代表所在单位官方立场；文中部分内容为推演预判，仅供行业研究参考。